5극3특 시대, 느슨한 연합을 넘어서 행정통합으로

이재명 정부의 균형발전 정책은 5극3특을 골자로 한다. 수도권·동남권·대경권·중부권·호남권의 5개 초광역권과 강원·제주·전북의 3개 특별자치도를 중심으로 균형성장을 도모한다는 것이다. 그러나 이 전략은 현행 광역자치단체 단위만으로는 집행이 어렵기 때문에, 결국 특별지방자치단체라는 새로운 틀을 요구한다.

광주·전남은 이에 발맞추어 특별광역연합 설립을 추진하고 있으나, 첫 단추인 행정예고 단계에서부터 삐걱대며 우려를 자아냈다.양 시·도는 교통·산업·문화·관광 등 10개 사무 이관과 연합의회 의원 정수(양측 8명씩 총 16명)에 합의했지만, 정작 사무처 위치와 의장 선출 방식이라는 사소한 문제에서 갈등을 빚었다. 사무처 위치나 의장선출 방식도 이견을 보이는 등 논란을 빚었지만 규약을 행정예고하면서 연내 출범은 가능할 듯 싶다.

이 사례는 특별연합이 느슨한 협의체로는 지속 가능하지 않음을 단적으로 보여준다. 예산을 분담하는 순간 지분 다툼이 시작되고, 파견 공무원 조직은 원 소속 기관에 충성할 수밖에 없다. 단체장을 교대로 맡는 구조는 자기 지역 유불리에 따라 결정을 흔들리게 한다. 의회도 겸직 의원 중심이라면 결국 자기 지역 유권자의 표를 의식한 선택만 하게 된다. 결국 지금처럼 조직 설계가 느슨하다면, '협력'은 갈등의 다른 이름이 될 뿐이다.

그러나 중앙정부가 특별지방자치단체를 권유하는 데는 이유가 있다. 전남 서남권은 신재생에너지의 최적지이고, 광주는 AI 산업의 거점이다. RE100 산업단지, AI 모빌리티 실증, 광주공항 이전 등은 개별 지자체로는 풀 수 없는 대형 과제다. 이를 위해 광주와 전남이 함께 공동 계획·공동 예산·공동 집행 구조를 가져야 한다는 것이 정부의 판단이다.

따라서 지금 필요한 것은 '이름뿐인 연합체'가 아니라, 권한과 예산, 인사권까지 보장된 실질적 특별지방자치단체다. 단체장을 별도로 선출하고, 독립된 의회를 구성하며, 중앙정부로부터 독립 예산을 직접 배정받고 자체 지방세를 거둘 수 있어야 한다. 즉, 특별지자체가 작은 지방정부로 기능해야만 한다.

하지만 보다 궁극적 해법은 광주·전남 행정통합이다. 통합은 겉모습만 바꾸는 행정 단위 축소가 아니라 광주는 AI와 문화산업을, 전남은 에너지와 농수산업을 담당하며, 통합된 광주전남이 하나의 메가시티로서 국가 미래 성장을 견인하는 축으로 서야 한다.

지금 광주·전남 특별연합이 사무실 위치 문제로 갈등을 빚는 모습은, 우리가 왜 '느슨한 협의체'에 안주해서는 안 되는지를 극명하게 보여준다.

이제 광주와 전남은 '특별연합'이라는 형식에 머물지 말고, 권한과 예산, 인사권이실질적으로 보장된 특별지자체 혹은 행정통합이라는 강력한 제도적 선택을 해야 한다. 이것이야말로 5극3특 시대, 광주·전남이 국가 균형발전의 중심으로 도약하는 길이다.

이민원 혁신도시정책연구원장