2026년은 전남과 광주의 획기적인 역사의 전환점이 되었다. 전남과 광주는 1986년 분리된 이래 40년 만에 지난 3월 5일 ‘전남광주통합특별시설치를 위한 특별법’이 제정되면서 2026년 7월 1일, 전남광주특별통합시가 온 국민들의 관심 속에 출범했다.

광역시와 도라는 서로 다른 지방행정체계를 하나의 광역자치단체로 재편하는 첫 사례다. 동시에 지역주도 균형성장 전략 차원에서 추진된 국토공간 대전환의 첫 돌파구이자, 5극3특 공간구조 개편의 첫 단추가 꿰진 것이다.

때문에 전남광주통합특별시 출범은 단순히 행정구역 통합이나 조직개편에 그치는 것이 아니라, 중앙정부와 광역자치단체 그리고 기초자치단체로 이어지는 정부 계층구조를 변화시키는 획기적인 제도개편이다. 따라서, 통합특별시의 출범으로 하나의 광역자치단체 아래 시·군·구가 함께 운영되는 정부 간 권한과 재정관계가 새롭게 형성될 것이다.

이에 따라 통합특별시가 최초의 초광역 국가균형성장 거점으로서 기능하는 동시에 초광역 도시의 성공적인 운영과 지속가능한 발전을 위해서는 미래지향적인 발전방향과 중·장기 발전전략을 선제적으로 마련하는 동시에 도시관리 차원에서 전략적인 접근이 요구되는 중대한 상황이다. 특히, 통합특별시 초기에는 현행 행·재정 시스템을 유지하는 것이 불가피할지 모르지만, 중·장기적으로는 확대된 권한과 책임으로 인해 광역과 기초 간 행·재정 시스템의 변화가 필수적일 수 밖에 없을 것이다. 즉 통합특별시 내부의 수평적 및 수직적 정부 간 행·재정 관계는 통합특별시의 기능과 역할 변화에 맞추어 단계적으로 조정해 나가야 할 것이다. 이 과정에서 많은 갈등과 대립이 불가피할 것이기 때문에 이 다양한 갈등관계를 어떻게 풀어가느냐가 통합특별시의 성패를 좌우할 것이다.

전남광주통합특별시의 단기 정착을 위해서는 다음의 방안이 중요하다. 즉 통합 초기의 행정혼선과 지역 간 갈등을 최소화하면서 주민체감형 생활서비스와 초광역 협력 기반을 조기에 구축하는데 초점을 두어야 한다. 그러려면 AI·에너지·미래첨단산업 중심의 선도 프로젝트를 가시화하고, 광역교통망과 공동생활권체계를 구축하며, 권역별 기능분담과 균형발전 기반을 마련할 필요가 있다. 나아가 청년 정착과 정주환경의 개선, 시민참여형 협치체계, 디지털 기반 행정혁신, 자치권 확대와 국가 협력 기반 확보 등을 통해 초광역 경제 선순환 구조의 기반을 다지고 주민의 신뢰를 형성해야 한다.

통합특별시의 갈등관리 방안은 지역 간 이해관계 충돌과 공직·사회적 갈등을 예방적이고 상시적으로 관리하는 협력적 거버넌스 체계를 구축하는데 중점을 두어야 한다. 그래서 권역 간 자원배분과 청사입지 같은 공공기관 배치, 산업·개발 추진, 조직통합 과정에서의 갈등을 공정하고 투명하게 조종해 나가야 할 것이다. 나아가 주민참여 플랫폼과 공론화 체계를 활성화하고, 지역 간 교류와 공동사무를 확대함으로써 주민 수용성과 사회통합 기반을 강화해 나가야 한다.

또한, 균형인사와 협업 중심의 조직문화를 통해 안정적인 초광역 행정체계를 조기에 정착시키는 것이 필요하다. 통합특별시의 성공을 위해서는 국가와 광역, 광역과 기초 그리고 기초와 기초 간 권한범위에 대한 재설계가 필요하며, 통합특별시의 사무는 주민의 복리증진과 행정의 효율성을 위하여 시·군·구가 우선적으로 처리하는 것을 기본원칙으로 하며 통합특별시장은 광역행정 수요대응 등 특별한 사유가 없으면 통합특별시의 권한과 사무를 시·군·구로 포괄적으로 이양하도록 노력하여야 한다.

특히, 광역시와 자치구, 도와 시·군은 지방세 구조에서 근본적인 차이가 있기 때문에 이로 인해 정부 간 재정적 불균형이 심화될 수 있다. 요컨대, 정부 간 권한·재정의 실질적 재배분 문제가 통합의 성패를 좌우하는 핵심요인이다. 따라서 광역지역 간, 광역과 기초 간, 자치구와 시·군 간 권한재정 불균형에 대응하기 위한 자체재원 확충과 조정교부금 및 보통교부세 개편 같은 지방재정 조정이 갈등없이 해소될 수 있을지가 통합특별시 성공의 관건이 될 것이다. 그러나, 전남·광주의 높은 시민의식과 자치역량으로 이러한 갈등을 극복하리라 확신하고 통합시가 성공해서 미래 지방행정체제 개편의 모델이 되어주기를 기대한다.