40년 만에 광주와 전남이 재결합했다. 광역자치단체 간 통합의 첫 사례이자, 이재명 정부 ‘5극3특’ 전략의 첫 번째 결실이다. 그 역사적 무게감이 엄청나다. 이 무게를 받치기 위해 ‘전남광주통합특별시 설치 특별법’이 지난 3월 제정됐다.

408개의 조문, 재정·산업활성화·도시개발·농림수산 등에 관한 수많은 지원과 특례 조항, 그리고 장관급 시장과 4명의 차관급 부시장. 특별법이 부여한 특별시의 외형은 단연 ‘특별’하다. 문제는 내용이다.

중앙정부 지원과 특례 조항 대부분이 재량적 조항이다. ‘해야 한다’가 아니라 ‘할 수 있다’이다. 극단적으로 말하면 ‘안할 수도 있다’는 뜻으로도 해석된다. 이는 곧 통합특별시가 무엇을 하려 할 때마다 중앙부처에 가서 협의(현실은 사정) 해야 한다는 뜻이다.

좀 더 구체적으로 보자. 통합특별시 성공의 최대 관건은 첨단산업 육성이다. 인공지능·반도체·에너지·미래 모빌리티 등의 산업을 육성하고 기업 유치를 위해서는 입지 지정, 자금 지원, 세제 감면, 전력 인프라, 환경영향평가, 인허가 패스트트랙이 동시에 작동해야 한다. 그런데 특별법의 산업활성화 관련 조항을 보면, ‘지원을 할 수 있다’ 또는 ‘협의하여야 한다’는 표현이 줄지어 있다.

예를 들어, 국가 산업단지 입지 지정과 개발계획 변경은 여전히 국토부장관 권한이다. 첨단산업 특화단지 지정은 산업부장관 협의를 전제로 한다. 입주기업 세금 감면과 보조금은 재경부·예산처 장관 협의, 재생에너지 육성을 위한 전력계통 정책도 산업부 권한 그대로다.

환경 특례도 마찬가지다. 산업활성화 기본계획 수립, 투자진흥지구 지정, 농촌활력특구 지정, 글로벌 콘텐츠 관광단지 개발 등 주요 시책도 기후부장관과 환경영향평가 협의를 거치지 않으면 안된다.

도시개발에 관한 특례 역시 도시계획법 적용 사항 일부를 특별시 조례로 정하도록 위임하고 있으나 국토부장관의 사전 동의가 필요하다. 결국 통합시는 ‘결정 주체’가 아니라 중앙에 ‘협조 요청 주체’에 머문다고 해도 과언은 아니다.

대부분의 결정권은 여전히 중앙에 있다. 광주와 무안과 여수의 운명을 좌우할 결정이 세종청사 어느 사무관의 책상 위에서 멈출 수 있다는 의미다. 권한 이양 조항 옆에는 어김없이 ‘관계 중앙행정기관의 장과 협의하여’라는 단서가 따라붙는다. 특례를 주면서 동시에 빗장을 거는 구조다. 형식은 특별시지만 실질은 중앙 승인형 자치구조다. 권한을 이양하는 듯 하면서 통제 장치는 그대로 둔 것이다.

가장 우려스러운 부분은 재정지원이다. 법 54조는 ‘국가는 통합특별시의 성공적인 정착·운영을 위하여 필요한 행정적·재정적 지원을 할 수 있다’는 재량적 일반 조항만 두고 있다. 개별 특례조항에 재정적 지원을 언급하고 있는 것 역시 전부 ‘할 수 있다’이다. 정부가 약속한 20조 원 근거 조항은 물론 어디에도 찾아볼 수 없다.

이런 구조가 그대로 굳어지면 통합특별시의 분권과 자치는 요원해진다. 선도적 성장 모델도 불가능하다. 권한을 행사하는 자치 지방정부가 아니라 시책별로 중앙부처에 승인 도장을 받으러 다니는 집행기관이 되는 것이다.

시장이 장관급이든, 차관급 부시장이 4명이든 다섯 명이든, 승인권이 세종에 있다면 그 직급은 권한의 무게가 아니라 의전의 무게일 뿐이다.

320만 시민들은 묻고 있다. “특별법의 ‘특별함’은 어디에 있는가.” ‘할 수 있다’는 곧 ‘안 해도 된다’의 다른 말이다. ‘협의해야 한다’는 곧 ‘거부당할 수 있다’의 다른 말이다. 특별시가 진정 ‘특별’해지려면 중앙정부의 그림자가 걷혀야 한다. 그렇지 못하면 특별시는 ‘특별’하지 않다. 7월1일 출범하는 통합특별시가 받아야 할 것은 새 간판이 아니라 특별한 결정권이다.

그렇다면 어떻게 해야 하나. 보완 입법을 서둘러야 한다. 각종 지원과 특례는 의무규정으로 바꾸어야 한다. 20조 원의 법제화도 필요하다. 산업·환경·도시계획 특례는 사전 통제에서 사후 평가 중심으로 전환해야 한다.

물론 시간이 많이 걸리고 쉽지 않은 일이다. 이미 법 제정 단계에서 지방세·교부세 확충, 예타 면제, 환경평가, 여러 핵심 인허가권 등은 중앙부처 반대로 무산됐다. 그러나 포기할 수는 없다. 통합시 총체적 역량을 결집해 입법 전선을 형성해야 한다.

하지만 지금 당장은 현행법에 따라 특별시 업무는 시작돼야 한다. 법이 개정될 때까지 아무것도 안할 수는 없기 때문이다. 그래서 중앙부처, 국회 등 관련 기관과의 소통과 협의 역량 강화가 절대적이다. 특별시 조직과 인력을 ‘일’ 중심으로 구성해야 하는 것 또한 물론이다.